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OPINIÓN

La Carta Municipal,
una ley abierta a los ciudadanos

 

Después de diez años de elaboración, el Proyecto de Ley de la Carta Municipal de Barcelona ha sido aprobado en el Parlamento de Cataluña y encara la recta final para su entrada en vigor. El contenido del proyecto ya fue objeto de un análisis publicado en el número 36 de B.MM. Ahora, Eduard Paricio, director técnico de la Federación de Municipios de Cataluña, pone de manifiesto los principios básicos y más innovadores de la Carta. Entre ellos, su carácter de instrumento reconocedor de los derechos de los barceloneses, la revitalización de la participación ciudadana en el gobierno local y el refuerzo de la autoridad jurídica y la capacidad de gestión del municipio.

 

 

 

Al fin, y después de una larga elaboración, el Proyecto de Ley de la Carta Municipal de Barcelona ha sido aprobado en el Parlament de Cataluña por unanimidad.
Lo que es el producto de la negociación entre el Ayuntamiento y del Gobierno de la Generalitat debe ser analizado desde su capacidad de responder a la situación y a las necesidades no sólo del Ayuntamiento como organización, sino también de los ciudadanos de Barcelona. Y es precisamente en este punto en el que el Proyecto de Ley muestra algunos avances significativos.
La Carta como instrumento de reconocimiento de derechos de los ciudadanos de Barcelona
Probablemente algunos de los rasgos más novedosos del proyecto de Carta son consecuencia del hecho de que ha sido una propuesta realizada de arriba abajo. En efecto, la inmensa mayoría de leyes administrativas provienen de propuestas realizadas por la propia Adminis-tración que debe aplicarlas. Este hecho marca significativamente el carácter de la ley, que a menudo responde más a las necesidades y los intereses del aparato administrativo que las promueve que a las necesidades sociales. Por esta razón no es demasiado frecuente encontrar leyes que, al regular la acción administrativa, definan a la vez auténticos derechos de los ciudadanos, derechos que sean exigibles y que se traduzcan en una paralela responsabilidad de la Administración en satisfacerlos. Por el contrario, es más habitual que estas leyes definan competencias administrativas formuladas dentro de la lógica de la simple acumulación de poder; es decir, leyes que abren la puerta a la Administración para intervenir en la esfera de los derechos de los ciudadanos. En este caso se trata de una habilitación de ejercicio discrecional que no lleva aparejado un deber o una responsabilidad exigible a la Administración en aquella materia.
El proyecto de Carta de Barcelona no responde a este perfil. A lo largo del articulado se define la posición del ciudadano como un sujeto de derechos, de nuevos derechos, a la vez que fija el correlativo deber municipal a fin de dar satisfacción a dichos derechos. En este sentido, hay que destacar en este proyecto de Carta de Barcelona el derecho de los ciudadanos de ser protegidos ante la acción de las compañías prestadoras de servicios públicos, el derecho de disponer de un sistema de telecomunicaciones de calidad, el derecho de acceder al deporte, el derecho de disfrutar de prestaciones sociales en caso de limitaciones y carencias, la concreción del derecho al medio ambiente o el derecho de seguridad vial.
Éstas son novedades significativas del Proyecto de Ley. Hay que decir que algunas de estas responsabilidades municipales en relación con los ciudadanos de Barcelona se proyectan sobre aspectos directamente vinculados con la adaptación del individuo a su entorno. Éste es uno de los problemas emergentes en el mundo contemporáneo y, por eso, resulta oportuno que nos planteemos cuál es el papel de los poderes públicos al respecto. Ciertamente, en un entorno que cambia a una velocidad creciente, uno de los problemas más importantes del ciudadano es el de mantener su adaptación al entorno. El problema plantea al Estado del bienestar una nueva perspectiva en su oferta de servicios. El deber de garantizar un sistema de telecomunicaciones de calidad y, en una vertiente diferente del mismo problema, el derecho de disfrutar de un sistema de prestaciones sociales que sea paliativo de las carencias individuales son ejemplos de esta nueva perspectiva que hay que dar a la acción de las administraciones públicas. Probablemente el replanteamiento de los servicios deberá incluir también una oferta de formación continuada pensada en esta perspectiva.
Así, el hecho de que el proyecto de Carta de Barcelona responda a este perfil de norma reconocedora de derechos la enmarca en una concepción netamente progresista. Sin duda, la forma de concebir la relación Administra-ción-ciudadanos es una de las piedras angulares que marcan ideológicamente las posiciones políticas contemporáneas. La tradicional concepción clientelar del poder se opone al ejercicio del poder con espíritu de servicio. En uno y otro caso, la posición de los ciudadanos es muy diferente. En el primero, el ciudadano es objeto de los favores que le hace un poder esencialmente discrecional; en el segundo el ciudadano es titular de unos derechos que puede exigir a la Administración y que ésta está legalmente obligada a prestarle. La Carta de Barcelona responde a esta segunda concepción.

El principio democrático

Otro problema que aborda el Proyecto de Ley de la Carta es el de la revitalización de la participación ciudadana como instrumento esencial en el sistema político. En efecto, resulta evidente que, en general, las democracias occidentales están evolucionando hacia un sistema en el que la participación ciudadana se limita esencialmente a la participación electoral. Pocos países mantienen sistemas que permitan la incorporación habitual de los ciudadanos en la acción de gobierno. Quizás el caso de Suiza y su tradición en los referendos es una excepción significativa.
La proximidad de los ayuntamientos a los ciudadanos y la mayor facilidad para la participación y para el control de la acción de gobierno municipal son, en este sentido, una de las posibilidades más interesantes para revitalizar el sistema democrático. Sin duda, el relanzamiento de las administraciones locales en la estructura de los poderes públicos significa no sólo una muestra de descentralización del poder y de aproximación de su ejercicio a los ciudadanos, sino también la apertura del sistema a la participación, ya que las administraciones locales canalizan de forma innata la opinión pública.
En efecto, la participación ciudadana y la descentralización del ayuntamiento es uno de los principios básicos que aparece en el propio frontispicio de la Carta. Pero, aparte de este principio general, las referencias a los mecanismos específicos de participación son constantes a lo largo del texto.
Así, el artículo 28 establece la iniciativa popular para la aprobación de normas municipales, y lo hace en unos términos mucho más abiertos que el precedente más inmediato en el ámbito local que es la iniciativa para la tramitación de consultas populares. En el primer caso se requiere la suscripción por parte de un 1% de la población, mientras que en el segundo caso es necesario un 5%.
Por otro lado, el Proyecto de Ley incorpora la audiencia pública concebida como un mecanismo directo para hacer posible que los ciudadanos reciban información de actuaciones singularmente trascendentes y, a la vez, a fin de que propongan acuerdos o resoluciones municipales. También la publicidad de las comisiones informativas constituye otro mecanismo específico en este sentido.
La participación también está presente en el sistema de descentralización territorial del Ayuntamiento como una de las razones que justifican y dan sentido pleno a la organización por distritos. En este sentido, los artículos 22 y 23 definen la información y la participación ciudadana como una de las funciones básicas tanto del presidente del distrito como del propio consejo.
Por último, la participación vuelve a estar presente de forma específica en el diseño de las políticas sectoriales. Así, el artículo 109 prevé la participación de los colectivos sociales en la prestación de los servicios sociales municipales. En los artículos 68 y 70 se contempla muy destacadamente la participación en el seguimiento de los planes urbanísticos y también en el artículo 140 se prevé la participación específica con relación a las iniciativas de protección civil. Éstos son algunos ejemplos del perfil participativo con el que ha sido elaborado el texto de la futura Carta de Barcelona y, por consiguiente, una confirmación de la revitalización democrática que propone la Carta.

Reforzar la autoridad

Existe una imagen muy extendida respecto al hecho de que en estos últimos años hemos asistido a un proceso de limitación de las competencias municipales que ha sido constante. Sin embargo, si se analiza atentamente la legislación sectorial, no es éste el fenómeno más preocupante. Ciertamente, los ayuntamientos han perdido algunas competencias importantes, pero el proceso ha estado más caracterizado por la irrupción de las comunidades autónomas en muchas materias que eran locales, encabalgando sus servicios y sus competencias a las municipales. Ha sido más un proceso de aplastamiento que un proceso de exclusión. Otro fenómeno que se ha producido en los últimos años es la proliferación de tutelas sobre la acción local.
Ahora bien, el fenómeno más preocupante en este período constitucional ha sido la pérdida de autoridad jurídica de los ayuntamientos, lo que ha disminuido seriamente su capacidad de intervenir de forma efectiva en la vida social. La debilidad de la potestad reglamentaria, la insuficiencia notoria de una capacidad sancionadora que en términos generales no puede exceder las multas de 25.000 pesetas, la insuficiencia de mecanismos de reacción ante la indisciplina viaria, la pérdida de la condición de autoridad en materia de seguridad que tenían los alcaldes son todas ellas manifestaciones de este retroceso municipal.
En el proceso reivindicativo que el municipalismo ha desplegado en los últimos años, el Ayuntamiento de Barcelona ha planteado la cuestión de la autoridad como uno de los elementos esenciales del relanzamiento municipal. Ésta ha sido una significativa aportación que el Ayuntamiento ha hecho al llamado pacto local y, antes, al movimiento de grandes ciudades españolas.
El Proyecto de Ley de la Carta aborda esta cuestión desde perspectivas diversas. Se reconoce la potestad municipal para desplegar reglamentariamente la Carta; se protege la autoridad del alcalde; se recupera la licencia de apertura municipal para todas las actividades ejercidas en la ciudad; se actualizan las cuantías sancionadoras generalizando el límite establecido en la legislación urbanística; se admite que el Ayuntamiento tipifique infracciones con relación a los desórdenes en la vía pública, el vandalismo, los juegos de azar realizados en la calle, la posesión de animales que puedan causar alarma o daños, el comportamiento en el exterior de locales de ocio nocturnos, los comportamientos xenófobos o racistas, y otras actitudes contrarias a las relaciones de vecindad. Sin duda, éstos son comportamientos ampliamente rechazados por los ciudadanos de Barcelona, que presionan legítimamente en demanda de una actuación pública eficaz. Un requerimiento que no es posible atender adecuadamente dada la actual insuficiencia de los instrumentos legales. También en el campo de la circulación de vehículos se refuerza la capacidad de intervención municipal.
En materia de seguridad se reconoce a la Guardia Urbana como policía de seguridad, aunque su función en este aspecto es meramente complementaria. Sin embargo, se refuerza el carácter central y ejecutivo de la Junta Local de Seguridad, que es el órgano que debe garantizar la acción coordinada y eficaz de las diversas administraciones y los diferentes cuerpos policiales que actúan en Barcelona.
El proyecto de Carta plantea también una mayor participación municipal en asuntos que son del interés de la colectividad. Este es el caso de la participación en la elaboración de planes supramunicipales de carácter territorial o urbanístico, la participación en los órganos de dirección de las cajas de ahorro que operan en Barcelona y en los comités de dirección que se instituyen en materia de protección civil, y también la participación en todas las infraestructuras que afectan al término municipal.
 

(© Joan Guerrero)

 

El ejercicio de competencias

El proyecto de Carta sale a la palestra política en un momento en el que se plantea seriamente la necesidad de una descentralización del sistema político, tomando como base la transferencia de competencias sectoriales a las administraciones locales. A este planteamiento obedece la formulación inicial del llamado pacto local, que finalmente se está encontrando con la resistencia de las comunidades autónomas a ceder un solo milímetro en lo referente a las competencias que en estos momentos ejercen. Es cierto que este periodo de veinte años de Constitución que hemos vivido ha sido un proceso de acumulación de poder extraordinario por parte de las comunidades autónomas, que no han sabido ni han querido plantear la descentralización territorial del mismo.
Ahora bien, con independencia de las tensiones que se han producido entre la Generalitat y los municipios catalanes en lo referente a la descentralización de competencias y recursos económicos, se ha dado una dinámica peculiar en las relaciones de Barcelona con el Gobierno de la Generalitat. Lo cierto es que el sentido común y la necesidad han ido tejiendo una acción de gobierno profundamente cooperativa entre las dos administraciones más poderosas de Cataluña. En los últimos años no han dejado de aparecer consorcios y otras iniciativas conjuntas para la gestión común y compartida de competencias. Ha sido el caso del consorcio sanitario, el de la orquesta y el auditorio, el Palau de la Música, el Museu Botànic, los museos nacionales ubicados en Barcelona, la autoridad del transporte y otros muchos ejemplos.
La gestión compartida de competencias que son concurrentes y el ahorro en competitividad y encabalgamientos entre administraciones es un ejercicio de responsabilidad y de sentido común, sobre todo en un contexto en el que la cooperación y la lealtad institucional entre administraciones públicas a menudo no son más que principios meramente retóricos.
Esta Carta es consecuente con el hecho de que la descentralización no será aceptada por el aparato administrativo de la Generalitat y plantea una alternativa realista y acertada: la continuación de este fenómeno ya experimentado de la gestión compartida. En esta línea, se propone la constitución de una serie de consorcios legales que deberán aunar esfuerzos y compartir la gestión en materias tan centrales para la vida de una ciudad como la vivienda, la educación, la salud y la gestión del patrimonio cultural.
Aparte de los consorcios que son creados en la propia Ley de Barcelona, el Proyecto de Ley no renuncia a recuperar algunas competencias que no pueden ser negadas al Ayuntamiento; este es el caso de la competencia para aprobar definitivamente los planes urbanísticos de despliegue del plan metropolitano, que es una competencia que en el Estado español se reconoce a los municipios de más de 50.000 habitantes y que, en cambio, en Cataluña se niega incluso al Ayuntamiento de Barcelona. El Ayunta-miento recibe también la competencia para gestionar los servicios sociales especializados del tercer nivel y la coordinación de las entidades privadas que operan en este campo, así como la competencia para gestionar los equipamientos públicos dirigidos a la infancia y a la juventud, a la mujer o al deporte.
Hay que decir que en materia urbanística se llega a una solución de compromiso que otorga al Ayuntamiento no sólo la aprobación definitiva del citado planteamiento, sino también la elaboración y la aprobación inicial del plan general y la participación calificada en su aprobación definitiva mediante su presencia en la subcomisión de urbanismo de Barcelona. Es obvio que la actuación urbanística de la ciudad de Barcelona desde las primeras elecciones locales democráticas avala plenamente esta devolución de competencias.
Si se presta atención al conjunto, la Carta de Barcelona será probablemente el primer ejercicio descentralizador realmente significativo que ha llevado a cabo la Generalitat de Cataluña desde su restablecimiento.

La Carta Municipal da competencias al Ayuntamiento para gestionar los equipamientos públicos dirigidos a la infancia y a la juventud, la mujer o el deporte.

(© A. Lajusticia)

 

Capacidad de gestión

Otro aspecto que hay que destacar en el Proyecto de Ley es el interés en reforzar la capacidad de gestión municipal, tomando como base la acentuación de algunas competencias ejecutivas. Así, la Carta contempla medidas encaminadas a devolver al municipio competencias que hasta ahora eran objeto de tutela o bien se veían reducidas por alguna razón. Éste es el caso de la adquisición de bienes y derechos, la contratación o la capacidad de endeudamiento municipal. En estos campos, el municipio gana capacidad de decisión.
Por otro lado, el Proyecto de Ley refuerza la operatividad del ejecutivo municipal ampliando las competencias del alcalde y de la Comisión de Gobierno Municipal. Así ocurre en materia de gestión de personal, contrataciones y concesiones, y también en la adquisición y alienación de bienes. El aumento de competencias del ejecutivo no tiene por qué plantear problemas, ya que el Plenario dispone de facultades de control ilimitadas para compensarlo. Por otro lado, el propio proyecto contrapesa este efecto planteando la profundización en la descentralización municipal y abriendo la puerta a la descentralización de competencias del alcalde en los concejales.
Por consiguiente, también en lo referente a la eficacia municipal es interesante el planteamiento que hace el Proyecto de Ley que ha entrado en el Parlamento catalán.

Las identidades de Barcelona

Pero no todo son aciertos en este proyecto. Hay algunos aspectos cuya ausencia llama la atención, como pasa con relación a la financiación municipal. Sin duda, éste es uno de los aspectos básicos a tratar cuando se definen las bases del futuro municipal. Hay que resolver definitivamente el mandato que hay en la Constitución y en el Estatut d’Auto-nomia en cuanto a la suficiencia financiera del Ayuntamiento y en cuanto a la participación en los ingresos tanto del Estado como de la Generalitat. Sin duda, ésta es una asignatura pendiente hasta ahora.
El otro gran tema que queda pendiente es el de la articulación territorial de Barcelona.
La primera condición que hay que pedir a un proyecto de ley es que reconozca la realidad que debe regular. Una ley que ha de tener una función orgánica y casi constitucional, como es el caso de la Carta de Barcelona, debe responder a la realidad y no puede omitir un tema tan esencial como es el de encajar territorialmente Barcelona en Cataluña.
Es obvio que Barcelona constituye el eje que articula y da sentido estructural a toda Cataluña, es su locomotora tanto en el sentido social como en el económico y cultural. Barcelona es, además, el centro de un área metropolitana que constituye una unidad interdependiente en todos los sentidos. Además, Barcelona hace materialmente de cocapital española y es también una de las ciudades de referencia de Europa. Por último, Barcelona y su corona metropolitana constituyen una región económica que compite en el primer grupo de emplazamientos económicos del mundo.
Todas estas realidades deben ser reconocidas y estimuladas desde la legislación que incide o afecta a la ciudad. Este hecho debe traducirse necesariamente en un apoyo jurídico, económico y político a fin de que esta ciudad pueda competir adecuadamente en todos estos ámbitos y a fin de que pueda desplegar su función de locomotora de su entorno.
No obstante, este es un extremo en el que el Proyecto de Ley de la Carta no quiere entrar. La ciudad recibe, en este sentido, el trato que debería darse a una ciudad más o menos grande, pero no recibe el trato que corresponde a una capital de las dimensiones de Barcelona.
El ejemplo particularmente claro es el de la ausencia de cualquier respuesta organizativa al reto que representa el área metropolitana. En este punto, la Generalitat continua anclado en 1987, cuando se disolvió la plataforma de coordinación y de acción conjunta que representaba el área metropolitana de Barcelona. A esta circunstancia se suma el escaso interés que manifiesta su gobierno en temas metropolitanos. La carencia de perspectivas del plan territorial de la Región I, que lleva más de diez años elaborándose; la agonía del Plan Territorial Metropolitano de Barcelona; la absurda comarca del Barcelonès, que es como meter Barcelona en un traje algunas tallas más pequeño; la intolerancia del Plan Territorial de Cataluña... todos estos son elementos de un desbarajuste territorial que está sobre la mesa y que de una forma u otra habrá que resolver.
Quizás lo más acertado es lo que hace el proyecto de Carta: abordar los elementos en los que el acuerdo es posible y obviar los demás temas. Esto es sensato y prudente, pero también es cierto que la dimensión metropolitana, estatal e internacional de Barcelona es un tema que queda sobre la mesa y que habrá que afrontar en un momento u otro.