portada

OPINIÓ

La Carta Municipal, una llei oberta als ciutadans

 

Després de deu anys d’elaboració, el Projecte de Llei de la Carta Municipal de Barcelona ha estat aprovat al Parlament de Catalunya i afronta la recta final per a la seva entrada en vigor. El contingut del projecte ja va ser objecte d’una anàlisi publicada al número 36 de B.MM. Ara, Eduard Paricio, director tècnic de la Federació de Municipis de Catalunya, posa de manifest els principis bàsics i més innovadors de la Carta. Entre ells, el seu caràcter d’instrument reconeixedor dels drets dels barcelonins, la revitalització de la participació ciutadana en el govern local i el reforçament de l’autoritat jurídica i la capacitat de gestió del municipi.

 

 

 

Finalment, i després d’una llarga elaboració, el Projecte de Llei de la Carta Municipal de Barcelona ha estat aprovat al Parlament de Catalunya per unanimitat.
El que és el producte de la negociació entre l’Ajuntament i el Govern de la Generalitat ha de ser analitzat des de la seva capacitat per respondre a la situació i a les necessitats no sols de l’Ajuntament com a organització, sinó també dels ciutadans de Barcelona. I és precisament en aquest punt on el Projecte de Llei mostra alguns avenços significatius.
La carta com a instrument de reconeixement de drets dels ciutadans de Barcelona
Probablement alguns dels trets més nous del projecte de Carta són conseqüència del fet que ha estat una proposta feta de baix a dalt. En efecte, la immensa majoria de lleis administratives provenen de propostes realitzades per la mateixa Administració que les ha d’aplicar. Aquest fet marca significativament el tarannà de la llei, que sovint respon més a les necessitats i els interessos de l’aparell administratiu que les promou que no pas a les necessitats socials. Per això no és gaire freqüent trobar lleis que, en regular l’acció administrativa, defineixin alhora autèntics drets dels ciutadans, drets que siguin exigibles i que es tradueixin en una paral.lela responsabilitat de l’Administració en satisfer-los. Contrà-riament, és més habitual que aquestes lleis defineixin competències administratives formulades dins la lògica de la simple acumulació de poder; és a dir, lleis que obren la porta a l’Administració per intervenir en l’esfera dels drets dels ciutadans. En aquest cas es tracta d’una habilitació d’exercici discrecional que no comporta un deure o una responsabilitat exigible a l’Administració en aquella matèria.
El projecte de Carta de Barcelona no respon a aquest perfil. Al llarg de l’articulat es defineix la posició del ciutadà com un subjecte de drets, de nous drets, alhora que es fixa el correlatiu deure municipal per tal de donar satisfacció a aquests drets. En aquest sentit, cal destacar en aquest projecte de Carta de Barcelona el dret dels ciutadans a ésser protegits davant l’acció de les companyies prestadores de serveis públics, el dret a disposar d’un sistema de telecomunicacions de qualitat, el dret a accedir a l’esport, el dret a gaudir de prestacions socials en cas de limitacions i mancances, la concreció del dret al medi ambient o el dret a la seguretat vial.
Aquestes són novetats significatives del Projecte de Llei. Val a dir que algunes d’aquestes noves responsabilitats municipals en relació amb els ciutadans de Barcelona es projecten sobre aspectes directament relacionats amb l’adaptació de l’individu al seu entorn. Aquest és un dels problemes emergents en el món contemporani i, per tant, és ben oportú que en aquests moments ens plantegem quin és el paper dels poders públics sobre això. Certament, en un entorn que canvia a una velocitat creixent, un dels problemes més importants del ciutadà és el de mantenir la seva adaptació a aquest entorn. Aquest problema planteja a l’Estat del benestar una nova perspectiva en la seva oferta de serveis. El deure de garantir un sistema de telecomunicacions de qualitat i, en un vessant diferent del mateix problema, el dret a un sistema de prestacions socials que sigui pal.liatiu de les mancances individuals són exemples d’aquesta nova perspectiva que cal donar a l’acció de les administracions públiques. Probablement el replantejament dels serveis haurà d’incloure també una oferta de formació continuada pensada en aquesta perspectiva.
Així doncs, el fet que el projecte de Carta de Barcelona respongui a aquest perfil de norma reconeixedora de drets l’emmarca en una concepció netament progressista. Sens dubte, la forma de concebre la relació Administració-ciutadans és una de les pedres angulars que marquen ideològicament les posicions polítiques contemporànies. En aquest sentit, la tradicional concepció clientelar del poder s’oposa a l’exercici del poder amb esperit de servei. En un cas i en l’altre la posició dels ciutadans és ben diferent. En el primer cas, el ciutadà és objecte dels favors que li fa un poder essencialment discrecional; en el segon cas, el ciutadà és titular d’uns drets que pot exigir a l’Administració i que aquesta està legalment obligada a prestar-li. La Carta de Barcelona respon a aquesta segona concepció.  

El principi democràtic

Un altre problema que aborda el Projecte de Llei de la Carta és el de la revitalització de la participació ciutadana com a instrument essencial en el sistema polític. En efecte, és clar que, en general, les democràcies occidentals estan evolucionant cap a un sistema en el qual la participació ciutadana es limita essencialment a la participació electoral. Pocs països mantenen sistemes que permetin la incorporació habitual dels ciutadans en l’acció de govern. Potser el cas de Suïssa i la seva tradició en els referèndums és una excepció significativa.
La proximitat dels ajuntaments als ciutadans i la major facilitat per a la participació i per al control de l’acció de govern municipal són, en aquest sentit, una de les possibilitats més interessants per revitalitzar el sistema democràtic. Sens dubte, el rellança- ment de les administracions locals en l’estructura dels poders públics significa no sols una mostra de descentralització del poder i d’aproximació del seu exercici als ciutadans, sinó també l’obertura del sistema a la participació, ja que les administracions locals canalitzen de forma innata l’opinió pública.
En efecte, la participació ciutadana i la descentralització de l’ajuntament és un dels principis bàsics que apareix al frontispici mateix de la Carta. Però, a banda d’aquest principi general, les referències als mecanismes específics de participació són constants al llarg del text.
Així, l’article 28 estableix la iniciativa popular per a l’aprovació de normes municipals, i ho fa en uns termes molt més oberts que no pas el precedent més immediat en l’àmbit local que és la iniciativa per a la tramitació de consultes populars. En el primer cas es demana la subscripció per part d’un 1% de la població, mentre que en el segon cas cal el 5%.
D’altra banda, el Projecte de Llei incorpora l’audiència pública concebuda com un mecanisme directe per fer possible que els ciutadans rebin informació d’actuacions singularment transcendents i, alhora, per tal que proposin acords o resolucions municipals. També la publicitat de les comissions informatives constitueix un altre mecanisme específic en aquest sentit.
La participació està present també en el sistema de descentralització territorial de l’Ajun-tament com una de les raons que justifiquen i donen sentit ple a l’organització per districtes. En aquest sentit, els articles 22 i 23 defineixen la informació i la participació ciutadana com una de les funcions bàsiques tant del president del districte com del mateix Consell.
Finalment, la participació torna a estar present de forma específica en el disseny de les polítiques sectorials. Així, l’article 109 preveu la participació dels col.lectius socials en la prestació dels serveis socials municipals, en els articles 68 i 70 es preveu molt destacadament la participació en el seguiment dels plans urbanístics i també a l’article 140 es preveu la participació específica en relació amb les iniciatives de protecció civil. Aquests són alguns exemples del perfil participatiu amb el qual ha estat elaborat el text de la Carta de Barcelona i, consegüentment, una confirmació de la revitalització democràtica que proposa la Carta.

El reforçament de l’autoritat

Hi ha una imatge ben estesa sobre el fet que en aquests darrers anys hem assistit a un procés de limitació de les competències municipals que ha estat constant. Tanmateix, si s’analitza acuradament la legislació sectorial no és aquest el fenomen més preocupant. Certament els ajuntaments han perdut algunes competències importants, però el procés ha estat més caracteritzat per la irrupció de les comunitats autònomes en moltes matèries que eren locals, encavalcant els seus serveis i les seves competències a les municipals. Ha estat més un procés d’aixafament que no pas un procés d’exclusió. Un altre fenomen que s’ha produït en els darrers anys és la proliferació de tuteles sobre l’acció local.
Ara bé, el fenomen més preocupant en aquest període constitucional ha estat la pèrdua d’autoritat jurídica dels ajuntaments, la qual cosa ha disminuït seriosament la seva capacitat d’intervenir de forma efectiva en la vida social. La feblesa de la potestat reglamentària, la insuficiència notòria d’una capacitat sancionadora que en termes generals no pot ultrapassar les multes de 25.000 pessetes, la insuficiència de mecanismes de reacció davant la indisciplina viària, la pèrdua de la condició d’autoritat en matèria de seguretat que tenien els alcaldes són totes elles manifestacions d’aquest retrocés municipal.
En el procés reivindicatiu que el municipalisme ha desplegat en els darrers anys, l’Ajuntament de Barcelona ha plantejat la qüestió de l’autoritat com un dels elements essencials del rellançament municipal. Aquesta ha estat una significativa aportació que l’Ajuntament ha fet a l’anomenat pacte local i, abans, al moviment de grans ciutats espanyoles.
El Projecte de Llei de la Carta aborda aquesta qüestió des de perspectives diverses. Es reconeix la potestat municipal per desplegar reglamentàriament la Carta; es protegeix l’autoritat de l’alcalde; es recupera la llicència d’obertura municipal per a totes les activitats exercides a la ciutat; s’actualitzen les quanties sancionadores generalitzant el límit establert a la legislació urbanística; s’admet que l’Ajuntament tipifiqui infraccions amb relació als desordres a la via pública, al vandalisme, als jocs d’atzar realitzats al carrer, a la possessió d’animals que puguin causar alarma o danys, al comportament a l’exterior dels locals d’esbarjo nocturn, als comportaments xenòfobs o racistes i a altres actituds contràries a les relacions de veïnatge. Sens dubte, aquests són comportaments àmpliament rebutjats pels ciutadans de Barcelona, que pressionen legítimament en cerca d’una actuació pública eficaç. Una demanda que no és possible atendre adientment atesa l’actual insuficiència dels instruments legals. També en el camp de la circulació de vehicles es reforça la capacitat d’intervenció municipal.
En matèria de seguretat es reconeix la Guàrdia Urbana com a policia de seguretat, encara que la seva funció en aquest aspecte és merament complementària. Tanmateix, es reforça el caràcter central i executiu de la Junta Local de Seguretat, que és l’òrgan que ha de garantir l’acció coordinada i eficaç de les diverses administracions i els diferents cossos policials que actuen a Barcelona.
Al mateix temps, el projecte de Carta planteja una major participació del municipi en afers que són de l’interès de la col.lectivitat local. Aquest és el cas de la participació en l’elaboració de plans supramunicipals de caràcter territorial o urbanístic, la participació en els òrgans de direcció de les caixes d’estalvi que operen a Barcelona i en els comitès de direcció que s’institueixin en matèria de protecció civil, i també la participació en totes i cadascuna de les infraestructures que afecten el terme municipal.
 

(© Joan Guerrero)

 

L’exercici de competències

El projecte de Carta surt a la palestra política en un moment en què es planteja seriosament la necessitat d’una descentralització del sistema polític, sobre la base de transferir competències sectorials a les administracions locals. A aquest plantejament obeeix la formulació inicial de l’anomenat pacte local, que finalment està topant amb la resistència de les comunitats autònomes a cedir un sol mil.límetre pel que fa a les competències que a hores d’ara exerceixen. És ben cert que aquest període de vint anys de Constitució que hem viscut ha estat un procés d’acumulació de poder extraordinari per part de les comunitats autònomes, que no han sabut ni han volgut plantejar la descentralització territorial d’aquest poder.
Ara bé, amb independència de les tensions que s’han produït entre Generalitat i els municipis catalans pel que fa a la descentralització de competències i recursos econòmics, hi ha hagut una dinàmica peculiar en les relacions de Barcelona amb el Govern de la Generalitat. El cas és que el sentit comú i la necessitat han anat teixint una acció de govern profundament cooperativa entre les dues administracions més poderoses de Catalunya. En els últims anys no han deixat d’aparèixer consorcis i altres iniciatives conjuntes per a la gestió comuna i compartida de competències. Ha estat el cas del Consorci Sanitari, el de l’Orquestra i l’Auditori, el Palau de la Música, el Museu Botànic, els museus nacionals situats a Barcelona, l’autoritat del transport i molts altres exemples.
Sens dubte, la gestió compartida de competències que són concurrents i l’estalvi de la competitivitat i els encavalcaments entre administracions és un exercici de responsabilitat i de sentit comú, sobretot en un context en el qual la cooperació i la lleialtat institucional entre administracions públiques sovint no passen de ser principis merament retòrics.
Aquesta Carta és conseqüent amb el fet que la descentralització no serà acceptada per l’aparell administratiu de la Generalitat i planteja una alternativa realista i encertada: la continuació d’aquest fenomen ja experimentat de la gestió compartida. En aquesta línia es proposa la constitució d’un seguit de consorcis legals que hauran d’aplegar esforços i compartir la gestió en matèries tan centrals per a la vida d’una ciutat com ara l’habitatge, l’educació, la salut i la gestió del patrimoni cultural.
Però, a banda dels consorcis que són creats a la mateixa Llei de Barcelona, el Projecte de Llei no renuncia a recuperar algunes competències que no poden ésser negades a l’Ajuntament. Aquest és el cas de la competència per aprovar definitivament els plans urbanístics de desplegament del Pla Metropolità, que és una competència que a l’Estat es reconeix als municipis de més de 50.000 habitants i que, en canvi, a Catalunya es nega fins i tot a l’Ajuntament de Barcelona. L’Ajuntament rep també la competència per gestionar els serveis socials especialitzats del tercer nivell i la coordinació de les entitats privades que operen en aquest camp, i també rep la competència per gestionar els equipaments públics adreçats a la infància i la joventut, a la dona o a l’esport.
Val a dir que en matèria urbanística s’arriba a una solució de compromís que atorga a l’Ajuntament no només l’aprovació definitiva del planejament esmentat sinó també l’elaboració i l’aprovació inicial del Pla General i la participació qualificada en la seva aprovació definitiva mitjançant la seva presència en la subcomissió d’urbanisme de Barce-lona. És obvi que l’actuació urbanística de la ciutat de Barcelona des de les primeres eleccions locals democràtiques avala plenament aquesta devolució de competències.
En resum, si hom para atenció al conjunt, la Llei de Carta de Barcelona serà probablement el primer exercici descentralitzador realment significatiu que ha portat a terme la Generalitat de Catalunya des del seu restabliment.

La Carta Municipal dóna competències a l'Ajuntament per gestionar els equipaments públics adreçats a la infància i la juventut la dona o l'esport.

(© A. Lajusticia)

 

Capacitat de gestió

Un altre aspecte que cal remarcar en el Projecte de Llei es l’interès que hi ha en el reforçament de la capacitat de gestió municipal, sobre la base d’accentuar algunes competències executives. Així, la Carta preveu algunes mesures adreçades a retornar al municipi algunes competències que fins ara eren objecte de tutela o bé esdevenien reduïdes per alguna raó. Aquest és el cas de l’adquisició de béns i drets, la contractació o la capacitat d’endeutament municipal. En aquests camps, el municipi guanya capacitat de decisió.
D’altra banda, el Projecte de Llei reforça l’operativitat de l’executiu municipal tot ampliant les competències de l’alcalde i de la Comissió de Govern Municipal. Així ocorre en matèria de gestió de personal, contractacions i concessions i també en l’adquisició i l’alienació de béns.
Aquest augment de competències de l’executiu no té per què plantejar problemes, ja que el Plenari disposa de facultats de control il.limitades per compensar-lo. D’altra banda, el mateix projecte contrapesa aquest efecte tot plantejant l’aprofundiment en la descentralització municipal i obrint la porta a la descentralització de competències de l’alcalde en els regidors.
Consegüentment, també pel que fa a l’eficàcia municipal és interessant el plantejament que fa el Projecte de Llei que ha entrat al Parlament.

Les identitats de Barcelona

Però no tot són encerts en aquest projecte de llei. Hi ha alguns aspectes que criden l’atenció per la seva absència, com passa amb relació al finançament municipal. Sens dubte aquest és un dels aspectes bàsics que cal tractar quan es defineixen les bases del futur municipal. Cal resoldre definitivament el mandat que hi ha a la Constitució i a l’Estatut d’Autonomia quant a la suficiència financera de l’Ajuntament i quant a la participació en els ingressos tant de l’Estat com de la Generalitat. Sens dubte, aquesta és una assignatura pendent fins ara.
L’altre gran tema que queda pendent és el de l’articulació territorial de Barcelona.
La primera condició que cal demanar a un projecte de llei és que reconegui la realitat que ha de regular. Una llei que ha de tenir una funció orgànica i quasi constitucional, com és el cas de la Carta de Barcelona, ha de respondre a la realitat i no pot ometre un tema tan essencial com és l’encaix territorial de Barcelona a Catalunya.
És obvi que Barcelona constitueix l’eix que articula i dóna sentit estructural a tot Catalunya, és la seva locomotora tant en el sentit social com en l’econòmic i cultural. Barcelona és, a més, el centre d’una àrea metropolitana que constitueix una unitat interdependent en tots els sentits. A banda, Barcelona fa materialment de cocapital espanyola, i és també una de les ciutats de referència d’Europa. Finalment, Barcelona i la seva corona metropolitana constitueixen una regió econòmica que competeix en el primer grup d’emplaçaments econòmics al món.
Totes aquestes realitats han de ser reconegudes i estimulades des de la legislació que incideix o afecta la ciutat. Aquest fet s’ha de traduir necessàriament en un suport jurídic, econòmic i polític per tal que aquesta ciutat pugui competir adientment en tots aquests àmbits i per tal que pugui desplegar la seva funció de locomotora del seu entorn.
Tanmateix, aquest és un extrem en el qual el Projecte de Llei de la Carta no vol entrar. La ciutat rep, en aquest sentit, el tracte que caldria donar a una ciutat més o menys gran, però no rep el tracte que correspon a una capital de les dimensions de Barcelona.
L’exemple particularment clar és el de l’absència de qualsevol resposta organitzativa al repte que representa l’àrea metropolitana. En aquest punt, el Govern de la Generalitat continua ancorat en l’any 1987, quan es va esmicolar la plataforma de coordinació i d’acció conjunta que representava l’àrea metropolitana de Barcelona. A aquesta circumstància s’afegeix l’escàs interès que manifesta el Govern de la Generalitat en allò que es refereix als temes metropolitans. Així, la manca de perspectives del Pla Territorial de la Regió I, que fa més de deu anys que s’està elaborant; l’agonia del Pla Territorial Metropolità de Barcelona; l’absurda comarca del Barcelonès, que és com encabir Barcelona en un vestit algunes talles més petit; la intolerància del Pla Territorial de Catalunya... Tots aquests són elements d’un desgavell territorial que està sobre la taula i que d’una forma o altra caldrà resoldre.
Potser el més encertat és el que fa el projecte de Carta: abordar els elements en els quals l’acord és possible i obviar fins a un millor moment els altres temes. Això és assenyat i prudent, però també és cert que la dimensió metropolitana, estatal i internacional de Barcelona és un tema que queda sobre la taula i que caldrà afrontar en un moment o altre.